Reforma fiscal con muchas exenciones vuelve al tapete tres décadas después

Hay al menos 40 leyes y disposiciones aprobadas después de la eliminación de los incentivos por el Código Tributario

La inminente reforma fiscal que espera al país en el corto plazo encontrará un escenario de exenciones y exoneraciones similar al que había hace más de tres décadas cuando se aprobó el Código Tributario que es hasta el momento la referencia de reforma tributaria en el país.

Con el Código Tributario, aprobado por la Ley 11-92 de mayo del 1992, se eliminaron al menos 16 leyes que concedían facilidades en pago de impuestos, tanto internos como arancelarios. Fueron leyes aprobadas entre los años 1966 y 1990. La poda fue casi total. Apenas quedó en pie, como ley de incentivo importante, la del régimen de zonas francas.

Fueron derogadas, entre otras legislaciones importantes y que jugaron un papel trascendente en el desarrollo de diferentes áreas y actividades económicas, la Ley 299, del 1968, de protección e incentivo industrial, la Ley 153, de 1971, de incentivo turístico, la ley 409, del 1982, de fomento y protección agroindustrial; el artículo 6 de la Ley 69, del 1969, de incentivo a las exportaciones.

Tanto la 299 como la 153 fueron leyes que impulsaron, respectivamente, la expansión industrial basada en el modelo de sustitución de importaciones, y el auge del turismo en el país. Contemplaba exoneraciones en importaciones de materias primas y maquinarias para las industrias y permitía la reinversión de utilidades libres de impuestos de hasta un 40 % de la renta neta imponible. La reinversión debía ser hecha en compra de equipos y maquinarias y en ampliación de instalaciones fabriles.

También fueron derogadas por el Código Tributario las leyes 171, del 1971, que creó la banca hipotecaria, la 292, del 1966, que creó las sociedades financieras (banca de desarrollo) que promovían el desarrollo; la 290, del 1985, de incentivo al desarrollo forestal; ley minera, la 146, de 1971, y dos legislaciones que promovían el empleo, incluido para personas no videntes.

La eliminación de los incentivos y exenciones fiscales duró poco. Unos cuatro o cinco años después de promulgado el Código Tributario, fueron aprobada las leyes 9-96, 57-96 y 159-97. La primera libera de todo tipo de impuestos de importación los regalos que traigan al país los residentes en el extranjero que visiten para Navidad y Año Nuevo, la segunda exonera de impuestos los vehículos de los legisladores, y la tercera, la 150-97, que estableció una tarifa arancelaria de cero y la exención del pago del ITBIS para los insumos, equipos y maquinarias usados en la producción agropecuaria. Fue una especie de nueva versión de la desplazada ley 409.

Sumadas las que sobrevivieron a la poda del Código Tributario y las que se crearon a partir de la reactivación del esquema, ya hay en el sistema tributario más de 40 leyes, decretos y disposiciones que otorgan facilidades e incentivos tributarios, para formar lo que en el argot fiscal oficial ahora se llama gasto tributario, que no es más que los ingresos que el fisco deja de percibir por aplicación de leyes y otras disposiciones que conceden exoneraciones y exenciones impositivas y que para el año 2024 implica una disminución de la recaudación posible equivalente a un 4.5 % del producto interno bruto (PIB), según cálculos del Ministerio de Hacienda.

Nuevas leyes

Según informaciones del Ministerio de Hacienda (MH) sobre las que se basa el cálculo del gasto tributario del 2024, estimado en RD$340,890.9 millones, en el modelo de exención participan las siguientes leyes:

– Ley 14-93 y sus modificaciones, que crea el Arancel de Aduanas de República Dominicana, de fecha 26 de agosto de 1993.
– Ley 112-00 y sus modificaciones, sobre hidrocarburos que crea el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) al Consumo Específico sobre combustibles fósiles, de fecha 29 de noviembre de 2000, y sus modificaciones.
– Ley. 557-05 y sus modificaciones, sobre Reforma Tributaria, de fecha 03 de diciembre de 2005, y sus modificaciones, que crea los Impuestos Selectivos ad-valorem de 16% sobre combustibles y de 17% al Registro de la Primera Placa de Vehículos.
– Ley 18-88 y sus modificaciones, sobre el Impuesto a la Propiedad Inmobiliaria, Viviendas Suntuarias y Solares Urbanos no Edificados, de fecha 5 de febrero de 1988, y sus modificaciones.
– Ley 173-07 y sus modificaciones, de Eficiencia Recaudatoria, de fecha 29 de mayo de 2007, que crea el impuesto a la transferencia inmobiliaria y de vehículos.
– Ley 225-07 y sus modificaciones, que crea el Impuesto a la Circulación de vehículos, de fecha 28 de agosto de 2007.
– Ley 2569 y sus modificaciones, sobre el Impuesto a las Sucesiones y Donaciones, del 04 de diciembre de 1950, modificada en varias oportunidades.
– Ley Núm. 139-11 y sus modificaciones, para aumentar los ingresos tributarios y destinar mayores recursos en educación, del 24 de junio de 2011.
• Ley. 160-21, que crea el Ministerio de la Vivienda, Hábitat y Edificaciones (Mivhed), del 01 de agosto de 2021.

La entrada en vigor de la Ley 160-21 que crea el Mivhed y establece un conjunto de políticas e instrumentos en materia de vivienda, hábitat, asentamiento humano, construcción de todo tipo de edificaciones públicas y equipamientos de interés el interés general de la Nación, se eliminó eliminando el antiguo Instituto Nacional de la Vivienda (INVI) que había sido creado por la Ley 5892, del 10 de mayo del año 1962.

Escenario actual, FMI y BM

En virtud de ese resurgir del modelo de incentivar vía exenciones iniciativas empresariales, para desarrollar nuevas actividades o regiones, se ha generado un volumen de recursos que no llegan al fisco y que ha despertado el interés de organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) que en sus esporádicos informes sobre la economía dominicana, plantean la necesidad de eliminar o reducir exenciones fiscales, como forma de financiar el déficit fiscal.

El monto lo calcula el MH en cada proyecto de Presupuesto General del Estado “desde el año 2008 en virtud de lo establecido por la Ley Orgánica del Presupuesto para el Sector Público, la número 423-06, de noviembre de 2006, “que dicta la obligación de incorporar el monto dejado de percibir por el Estado con la aplicación de las leyes tributarias generales y regímenes especiales y legislaciones diversas—comprendiendo estas últimas más de 40—, las cuales crean distintos incentivos y beneficios que afectan el ejercicio fiscal del año 2024”.

Plantea que el informe sirve como instrumento de política en el marco de la formulación y discusión del Proyecto de Ley del Presupuesto General del Estado (PGE) correspondiente a cada período fiscal. Dice que para el año 2024, el gasto tributario estimado asciende a RD$340,890.9 millones, equivalentes a 4.6% del Producto Interno Bruto (PIB) pronosticado en el Panorama Macroeconómico 2023-2027, equivalente a una variación de 0.04 y -0.19 puntos porcentuales con respecto al estimado en el PGE correspondiente al año 2023 y al reestimado para igual año, respectivamente.

Las proyecciones pudieran ser mayores porque según el MH “estas estimaciones se mantienen conservadoras para los años 2023 y 2024 debido a los ajustes a la baja que han sufrido las previsiones de crecimiento económico mundial y América Latina y Caribe en respuesta a la incertidumbre de los mercados financieros internacionales, así como al descenso esperado de la inflación nacional dentro del rango meta de 4 % ± 1 % anual del Banco Central”.

El MH precisa que “en general, las proyecciones del gasto tributario sugieren un incremento de 4.7% en 2024 con respecto al monto reestimado para el año 2023, al pasar de RD$325,624.3 millones a RD$340,890.9 millones, observando una diferencia absoluta de RD$15,266.6 millones. Estas estimaciones se realizan a partir del comportamiento histórico del gasto tributario efectivo, las estadísticas registradas, el crecimiento económico estimado y la inflación promedio incluida en el Panorama Macroeconómico 2023-2027”.

Cuando Hacienda hizo sus estimaciones, a mediados del año pasado, “se espera un incremento leve a moderado del gasto tributario estimado en las principales figuras debido a la normalización esperada de las condiciones económicas, según reflejan las principales variables macroeconómicas revisadas hasta agosto de 2023, y especialmente al cese definitivo de las presiones inflacionarias en los precios de los bienes y servicios en 2024.

Las proyecciones apuntan a nuevos cambios

Para entonces se anticipaba que para este 2024, a 32 años de aprobación del Código Tributario y a 12 de la otra gran reforma fiscal, la de la Ley 153-12, se necesitaría una nueva reforma del sistema impositivo, para que este pueda financiar las necesidades del Estado.

Los tres partidos políticos mayoritarios hablan en sus respectivos programas de Gobierno del tema de la reforma fiscal, desde distintos enfoques.

Para economistas y empresarios, ya es impostergable hacer la reforma, lo que no está claro y parece que será motivo de discusión y negociaciones amplias será por dónde reformar, qué sectores gravar y hasta cuáles desincentivar.

Sólo el Código Tributario eliminó incentivos fiscales. Las demás reformas no lo han hecho al punto de que sus rendimientos han quedado por debajo de las proyecciones originales, e incluso el economista Guarocuya Félix , uno de los que trabajaron en la propuesta de la Ley 253-12, consideró que el incumplimiento de las metas de esa propuesta se debió a que al poco tiempo se aprobaron leyes de incentivo que actuaron como “contrarreforma”.

En las últimas reformas se ha tendido a incrementar los impuestos al consumo y también a incorporar nuevas modalidades de impuestos directos.

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